Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, 1969 г.
До недавнего времени в международном праве отсутствовали нормы, наделяющие прибрежные государства особыми правами по отношению к иностранным судам в открытом море для борьбы с загрязнением. Прибрежные государства не претендовали на осуществление каких-либо прав в этих целях.
Однако авария либерийского танкера «Торри-Каньон», происшедшая у берегов Великобритании в марте 1967 г., вынудила британское правительство на крайние меры: после длительного выжидания, когда стала очевидна невозможность спасения танкера, и с учетом того, что инцидент произошел в открытом море, то есть за пределами национальной юрисдикции — судно было подвергнуто бомбардировке, а оставшаяся на нем нефть сожжена. В связи с возникшими проблемами в результате этой аварии и действий Великобритании вопрос был рассмотрен в ИМО. В рамках его Юридического комитета были разработаны основные принципы конвенции. Ее проект был рассмотрен на Международной юридической конференции по вопросу об ущербе от загрязнения моря (Брюссель, ноябрь 1969 г.). Конференция завершилась принятием двух конвенций: Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью и Международной конвенции относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (далее— Конвенция о вмешательстве). Согласно положениям Конвенции, прибрежное государство может принять меры по вмешательству к иностранному судну в тех случаях, когда оно находится в открытом море. Она не определяет какое-либо расстояние от берега, в пределах которого государство может действовать на основании ее положении. Очевидно, что такое расстояние зависит от конкретных обстоятельств (например, масштаба загрязнения, течения, направления и силы ветра и т. п.), связанных с конкретным инцидентом. Учитывая то, что в настоящее время почти все прибрежные государства установили 200мильные экономические и рыболовные зоны, в «открытом море» относится не только к собственно открытому морю, но и самим зонам. В пределах территориального моря прибрежное государство обладает правами на вмешательство в том же объеме, как это предусмотрено Конвенцией. Право на вмешательство ограничивается лишь случаями загрязнения или угрозы загрязнения нефтью, под которой понимается «сырая нефть, мазут, дизельное топливо и смазочные масла» (п. 3 ст. II). Сфера действия Конвенции ограничивается также указанием объектов, в отношении которых может быть осуществлено вмешательство. Как установлено п. 2 ст. II Конвенции, под «судном» понимается «а) морское судно любого типа и в) любое плавучее средство, за исключением установок или устройств, используемых для исследования и эксплуатации дна морей и океанов и его недр». Кроме того, из сферы действия Конвенции исключены военные корабли и государственные некоммерческие суда (п. 2 ст. I). Основные условия вмешательства выражены в п. I ст. I: «Стороны настоящей Конвенции могут принимать в открытом море такие меры, которые могут оказаться необходимыми для предотвращения, уменьшения или устранения серьезной и реально угрожающей их побережью или связанным с ним интересам опасности вследствие морской аварии или действий, связанных с такой аварией, которые, как разумно можно предполагать, повлекут за собой вредные последствия в больших размерах». Таким образом, три основных момента определяют ситуацию, при которой могут быть приняты меры по вмешательству: а) наличие «морской аварии»; б) реальная опасность, угрожающая побережью или другим связанным с ним интересам прибрежного государства; в) разумное предположение наступления вредных последствий в больших размерах. Под «морской аварией» в Конвенции понимается «столкновение судов, посадка на мель или иной морской инцидент, или иное происшествие на борту судна или вне его, в результате которых причиняется материальный ущерб или создается угроза причинения материального ущерба судну или его грузу» (п. I ст. II). Таким образом, для вмешательства прежде всего необходимо, чтобы имел место инцидент с судном (на борту или вне его), причинивший или создавший реальную угрозу причинения материального ущерба самому судну или грузу, в результате чего возникает опасность для прибрежного государства. Если же инцидент не влечет причинения материального ущерба судну или грузу, то необходимых условий для вмешательства нет. Практически столкновение судов и посадка их на мель всегда бывают связаны с причинением ущерба. Что же касается «иного морского инцидента» (под которым понимается, например, поломка двигателя, пожар, взрыв и т. п.), то и в этом случае прежде всего должен быть ущерб (или угроза ущерба) судну или грузу. Поэтому происшествия, не влекущие подобных последствий (например, преднамеренный сброс или случайная утечка нефти, если они не связаны с инцидентом), не подпадают под понятие морская авария и, следовательно, не дают права на вмешательство. Для прибрежного государства опасность, вызываемая морской аварией, должна быть реальной и угрожать побережью или связанным с ним интересам. Согласно п. 4 ст. II Конвенции понятие «связанные с ним интересы» означает «интересы прибрежного государства, непосредственно затрагиваемые морской аварией, или которым она угрожает, такие как: а) деятельность на побережье, в портах или в эстуариях, включая рыболовство, которая является существенным источником средств к существованию занятых в ней людей; в) привлекательность затронутого района для туризма; с) здоровье населения побережья и благополучие затрагиваемого района, включая охрану биологических ресурсов моря, флоры и фауны». Таким образом, круг интересов, для защиты которых прибрежное государство может осуществить вмешательство, особенно если учесть, что он не является исчерпывающим, достаточно широк. В Конвенции довольно детально изложен порядок применения мер вмешательства, которому следует прибрежное государство. До принятия каких-либо мер оно должно консультироваться с другим затронутым государством или государствами (в частности — с государством флага судна), а также извещать о предполагаемых мерах заинтересованных физических и юридических лиц (судовладельца, грузовладельца, страховщиков и др.) и принимать во внимание высказанные ими мнения. Однако в чрезвычайных случаях, требующих принятия незамедлительных мер, прибрежное государство может это сделать без предварительных консультаций и извещений (п. «d» ст. III) До принятия мер вмешательства, а также во время их осуществления прибрежное государство «должно делать все от него зависящее для того, чтобы избежать любого риска для человеческой жизни…» (п. «е» ст. III). Несмотря на довольно категоричную формулировку, это положение, повидимому, не исключает возможность того, что меры вмешательства в определенных случаях могут представлять опасность для экипажа и пассажиров иностранного судна (необходимо, чтобы прибрежное государство сделало «все от него зависящее»). Выбор мер для ликвидации последствий инцидента зависит от каждой конкретной ситуации. Однако в любом случае принимаемые меры «должны быть соразмерны действительно причиненному или угрожаемому ущербу» прибрежному государству (п. I ст. V). Они не могут выходить «за разумные пределы», которые необходимы для предотвращения, уменьшения или устранения опасности прибрежному государству, и должны быть прекращены, как только эта цель будет достигнута (п. 2 ст. V). В Конвенции перечисляются факторы, которые должны учитываться при определении соразмерности предполагаемых мер причиненному или угрожаемому ущербу: «а) вероятность причинения ущерба и его размер, если эти меры не будут приняты»; и в) вероятность того, что эти меры будут эффективными; и с) размер ущерба, который может быть причинен этими мерами» (п. 3 ст. V). Если прибрежное государство приняло меры в нарушение положений Конвенции и причинило этим самым ущерб, оно должно «выплатить компенсацию в размере ущерба, причиненного мерами, превышающими те, которые были разумно необходимы для достижения цели, упомянутой в статье I» (ст. V). Конвенция о вмешательстве не предоставляет прибрежному государству каких-либо прав по контролю и регулированию судоходства в открытом море. По существу в ней предусматривается возможность принятия мер физического характера. Прибрежное государство не вправе, например, провести расследование причин аварии, не говоря уже о возбуждении разбирательства. В рамках разрабатывавшейся Юридическим комитетом ИМО новой конвенции о спасании (в настоящее время она уже принята в мае 1989 г.) Франция предлагала наделить прибрежное государство правом привлекать в обязательном порядке к проведению спасательных операций в открытом море иностранные суда (так называемое «обязательное спасание»). Однако это предложение об обязательном спасании не нашло поддержки. Большинство делегаций считало, что существующий режим вмешательства вполне удовлетворителен и имеющийся в этих вопросах опыт не дает никаких поводов для внесения каких-либо изменений. Также отмечалось, что концепция обязательного спасания не только является совершенно новой, но и чуждой действующему международному праву, поскольку она находится в явном противоречии с принципом свободы открытого моря и правом мирного прохода через территориальное море.
Протокол о вмешательстве в открытом море в случаях загрязнения веществами иными, чем нефть, 1973 г. Ограничив сферу действия Конвенции о вмешательстве случаями загрязнения нефтью, конференция 1969 г. приняла резолюцию о международном сотрудничестве в отношении загрязняющих веществ, иных чем нефть. Юридическим комитетом ИМО был подготовлен соответствующий проект, который был принят на Международной конференции по предотвращению загрязнения моря 1973 г. Проект получил официальное название — Протокол о вмешательстве в открытом море в случаях загрязнения веществами, иными чем нефть (далее — Протокол о вмешательстве). В основе указанного Протокола лежит следующий подход: помимо загрязнения, вызываемого веществами, содержащимися в списке, прибрежному государству предоставляется возможность принимать меры и в случае загрязнения моря иными, не включенными в список веществами. Но при этом прибрежное государство должно доказать, что такие вещества могли причинить существенный ущерб. Протокол о вмешательстве является, по существу, дополнением Конвенции о вмешательстве 1969 г. Он не содержит никаких норм, определяющих условия и порядок принятия мер к иностранному судну. Протокол просто отсылает к соответствующим положениям Конвенции. Поэтому участниками Протокола могут быть только те государства, которые стали участниками Конвенции. В соответствии с п. 2 ст. I Протокола вредные вещества разделены на 2 категории: а) вещества, перечисленные в списке, подготовка которого будет выполнена соответствующим органом, назначенным ИМО, и который будет приложен к настоящему Протоколу, и в) другие вещества, которые способны создать опасность для здоровья людей, причинить ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря. Независимо от того, есть или нет в списке вещество, прибрежное государство, принимая меры в отношении иностранного судна, должно соблюдать те же самые условия, которые предусмотрены Конвенцией о вмешательстве. В отношении тех веществ, которые не вошли в список, сторона, осуществляющая вмешательство, «должна доказать, что это вещество, насколько можно разумно предположить, представляло при обстоятельствах, существовавших в момент вмешательства, серьезную и реальную опасность, аналогичную той, которую представляет какое-либо из веществ, перечисленных в списке…» (п. 3 ст. I). Цель данного положения: в случае возникновения спора бремя доказывания необходимости принятия соответствующих мер возложить на государство, осуществлявшее вмешательство.
Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. и другие международные договоры в области борьбы с загрязнением в чрезвычайных ситуациях. В ноябре 1990 г. на Международной конференции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью и борьбе с ним была принята Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. Разработка и принятие указанной Конвенции вызваны крупнейшим разливом нефти у берегов Аляски из-за аварии танкера «Экссон Валдиз» в марте 1989 г. По существу с принятием указанной Конвенции завершился процесс формирования международно-правовой системы защиты морской среды. Принципиальное отличие Конвенции от других договоров в области защиты морской среды: она предусматривает принятие совместных мер по ликвидации последствий инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью. Эти меры включают направление сил и средств в район инцидента, осуществление совместных операций по борьбе с загрязнением и т. п. Сфера применения Конвенции не ограничена пространственными пределами. Как и ранее упоминавшиеся договоры, ее сфера ограничена перечнем конкретных объектов. Он содержится в ст. 2 «определения». Кроме судов положения Конвенции распространяются также на морские установки, морские порты и объекты, связанные с обработкой нефти. Меры по борьбе с загрязнением допустимы лишь в случаях возникновения инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью. Не были приняты предложения отдельных стран распространить сферу применения Конвенции путем включения в нее инцидентов с вредными веществами. Положения Конвенции не применяются к любому военному кораблю, военно-вспомогательным судам или другим судам, которые принадлежат государству или используются им на правительственной некоммерческой службе. Каждое государство-участник Конвенции с помощью соответствующих мер (не препятствующих эксплуатации или эксплуатационным возможностям таких судов) обеспечивает, чтобы такие суда действовали в соответствии с положениями Конвенции. В частности, это может означать выполнение отдельных обязательств. Таких как сообщение о вызывающих загрязнение нефтью инцидентах. На судах должны быть планы чрезвычайных мер по борьбе с загрязнением (ст. 3). При посещении иностранных портов будет проверяться наличие на судне такого плана. Указанное требование о плане чрезвычайных мер было решено включить в виде поправки в Конвенцию МАРПОЛ 73/78. Таким образом, после ее вступления в силу меры по обеспечению ее выполнения будут применяться в соответствии с этой Конвенцией. В Конвенции 1990 г. есть положения о порядке сообщений о загрязнении нефтью (ст. 4): капитаны судов и другие лица, несущие ответственность за суда, плавающие под флагом государства-участника, должны незамедлительно сообщать о любом событии, связанном с судном, повлекшим или могущем повлечь сброс нефти в море. В отличие от МАРПОЛ 73/78 сообщение должно направляться ближайшему прибрежному государству. От капитанов и несущих ответственность за суда требуется незамедлительно сообщать о любом событии, повлекшем сброс нефти или наличии нефти в море. Конвенция 1990 г. предусматривает создание национальных и региональных систем обеспечения готовности и реагирования на инциденты. Эти системы предусматривают наличие компетентного национального органа. Он ответствен за обеспечение готовности на случай загрязнения нефтью, указание оперативных пунктов связи, куда будут передаваться сообщения о загрязнении нефтью и др. В Конвенции есть положения, регулирующие возмещение расходов при операциях по борьбе с загрязнением. Предусмотрено: если помощь оказана по просьбе другой стороны, то расходы, связанные с такой помощью, несет эта сторона. Суммы расходов определяются по тарифам стороны, которая предоставила помощь. Если помощь была оказана без запроса по собственной инициативе, то все расходы будет нести сторона, проявившая такую инициативу. При принятии этой Конвенции она не была подписана Советским Союзом. Однако в настоящее время этот вопрос прорабатывается и, повидимому, до конца 1991 г. она будет нами подписана. Кроме указанной Конвенции существует ряд региональных международных договоров, а также двусторонних договоров, в которых более детально регулируются все аспекты защиты от загрязнения. Следует остановиться на договорах, участником которых “является СССР, и договорах, выполнение которых возложено на компетентные советские организации и ведомства. К таким договорам относятся: Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г. (Хельсинкская конвенция), Соглашение между Правительствами СССР и Финляндии о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Балтийского моря нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных ситуациях 1989 г. и Соглашение между Правительствами СССР и США о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях 1989 г. (Оба Соглашения вступили в силу.) Хельсинкская конвенция имеет Приложение VI «Сотрудничество в области борьбы с загрязнением моря». В его положениях зафиксирована обязанность сторон поддерживать готовность к борьбе с разливами нефти и других вредных веществ в море. Эта готовность включает наличие соответствующего оборудования, судов, персонала, подготовленного для проведения работ в прибрежных водах и в открытом море (правило 2 Приложения VI). Государства-участники Хельсинкской конвенции (а это все прибалтийские государства) заключили соглашения о разграничении «зон ответственности» — тех участков района Балтийского моря, где они осуществляют деятельность по ликвидации загрязнения или проведению спасательных операций при значительном разливе нефти или других вредных веществ, либо в случае любых инцидентов, вызывающих или способных вызвать загрязнение в районе Балтийского моря. СССР имеет такое соглашение с Финляндией. Если другие государства ограничили зоны ответственности только экономическими зонами, то СССР и Финляндия включили в эти зоны внутренние морские воды. Приложение VI содержит также правила о порядке передачи сообщений об инцидентах, связанных с вредными веществами. От капитанов судов требуется незамедлительно сообщать о замеченных в море значительных разливах нефти или других вредных веществ. Такие сообщения, по возможности, должны иметь следующие данные: время, место, скорость и направление ветра, состояние моря, а также характер, протяженность и вероятный источник замеченного разлива. Упомянутые межправительственные соглашения более детально регулируют осуществление совместных действий по борьбе с загрязнением в чрезвычайных ситуациях. В частности, они регламентируют порядок оказания помощи в случаях аварийных разливов нефти и других вредных веществ, процедуру передачи сообщений об инцидентах, научно-техническое сотрудничество, проведение совместных учений по передаче сообщений и взаимодействию сил и средств в чрезвычайных ситуациях, возмещение расходов и т. п. Соглашения предусматривают заключение межведомственных соглашений между специализированными службами сторон в форме планов чрезвычайных мер на случай загрязнения соответственно Балтийского моря, и Берингова и Чукотского морей. В них обстоятельно изложены вопросы взаимодействия специализированных служб сторон (например, Государственной морской аварийно-спасательной специализированной службы при Министерстве морского флота СССР и Береговой охраны США). В планах подробно регламентируются: связь, включая передачу сообщений, применение средств и методов борьбы с загрязнением, включая дивергенты и иные химические вещества и т. п. Важные с практической точки зрения разделы соглашений, регулирующих сферу их действия, общие обязательства, порядок доступа в территориальные воды сторон сил и средств по борьбе с загрязнением. Кроме загрязнения нефтью и нефтепродуктами, соглашения предусматривают сотрудничество в борьбе с загрязнением и другими вредными веществами. Перечень этих веществ определяется законодательством сторон, в основном базирующемся на ранее упомянутых международных договорах. Соглашения предусматривают возможность оказания помощи при аварийном разливе за пределами зон ответственности сторон, то есть за пределами их экономических зон, территориального моря и внутренних морских вод (портов, заливов и т. п.). Если инцидент с судном одной из сторон произойдет в территориальных водах или внутренних водах третьего государства, то этому судну может быть оказана помощь в борьбе с загрязнением силами и средствами другой стороны без ущерба для законных интересов третьего государства. Чтобы незамедлительно и эффективно оказать помощь при загрязнении, в соглашения включены положения, цель которых — обеспечить быстрый доступ в территориальные воды сторон при соблюдении минимальных формальностей, включая таможенные, санитарные, пограничные и др. В случае, если помощь будет запрошена одной из сторон, то разрешение на заход в ее территориальные воды будет получено незамедлительно. Как показала практика, на это требуется не более одного часа.